——2017年7月3日在县十七届人大常委会第四次会议上

县人大常委会执法检查组

主任、副主任，各位委员：

根据县人大常委会2017年工作要点，5月下旬开始，县人大常委会组成执法检查组，先后深入到和平、巩昌、德兴、首阳4个乡镇的8个村，通过实地察看、听取汇报、查阅资料、召开座谈会等形式，开展了《中华人民共和国村民委员会组织法》及《甘肃省实施<村民委员会组织法>办法》(以下简称“一法一办法”)贯彻实施情况的执法检查，检查结束后召开了农牧、财政、监察、审计等职能部门参加的座谈总结会。委托本次检查未涉及的13个乡镇人大同步开展执法检查，并向县人大常委会提交了书面报告，执法检查报告对乡镇执法检查反映的有关问题及建议进行了充分吸纳。现将检查情况报告如下：

一、做法和成效

《村民委员会组织法》自1998年11月颁布，2010年10月修订实施以来，县人民政府及其职能部门高度重视并认真贯彻实施，在普法宣传、工作指导、完善机制等方面做了大量工作，较好发挥了村民自我教育、自我管理、自我监督和自我服务的作用，推动了农村经济发展和社会和谐稳定。

（一）注重宣传，民主自治意识不断树立。法律修订实施以来，县人民政府及其相关部门始终把“一法一办法”宣传教育工作摆在突出位置，有组织、多形式地开展宣传教育活动。县民政局结合全县村主任培训班，开展对法律法规的宣传和基层政权业务知识的培训，德兴等乡镇将“一法一办法”纳入微信公众平台等新媒体进行宣传，通过各种行之有效的宣传培训，为法律深入贯彻实施奠定了基础。

（二）依法推进，民主选举质量不断提高。在全县第九届村民委员会换届选举中，成立由县委主要领导任组长的领导小组，建立全过程联系督导机制，严格程序分阶段有序推进。各乡镇严把摸底调查关、选民登记关、提名推荐关、正式选举关，选举程序严格规范，选举过程公开透明，充分保障基层群众参与权、选举权、监督权，共选举产生村民委员会委员1095名，其中女性委员215名，平均年龄46.4岁，大专以上文化程度49人，综合文化素质明显提升，年龄性别结构比例合理，参选村民高度认可。

（三）广泛参与，民主决策水平不断提升。村委会换届完成后，健全完善了各项议事决策制度，普遍讨论制定了村规民约。各村基本都按照《村民委员会组织法》第二十五条“村民代表由村民按照每五户至十五户推选一人”的规定进行了推选。全村发展规划、村集体经济所得收益使用、征地补偿的使用分配方案、低保评议确定等涉及村民切身利益的重要事务，都能按照相关程序依法由村民小组会议和村民代表会议讨论决定。

（四）强化指导，民主管理能力不断增强。为了让广大村民自觉有效参与村务管理活动，县民政局每年都向各乡镇印发《关于开展村务公开和民主管理示范村及村民自治示范乡镇创建活动的安排意见》，持续指导各乡镇围绕“四个规范”开展民主管理工作。同时，县政府有关部门及其乡镇人民政府加强对村级财务管理的指导，全县普遍实行了“村财乡管”。

（五）规范运行，民主监督机制不断健全。为了进一步健全村务监督委员会工作运行机制，县政府制定印发《关于深入推进村务监督委员会建设工作的实施意见》。村务监督委员会也进行了换届，选举产生委员665名。各村监督委员会联合村党组织和村委会对村级事务重大事项实行“三委联审”，从制度上保证重大事项决策的科学性和民主性。德兴乡赵家营村监督委员会积极主持开展民主评议工作，年终在村民代表会议上对村委会成员履职情况进行了评议。全县各村积极实行村级重大事项“六议三公开”制度，增强农村基层事务透明度，扩大了人民群众的知情权。　　

二、困难和问题

检查组认为，全县贯彻实施《村民委员会组织法》的情况整体上是好的，取得了比较显著的成绩，但还存在一些不容忽视的问题，需要认真加以解决。

（一）法律宣传培训不够广泛深入。检查组认为，《村民委员会组织法》的宣传还缺乏长期性和连续性，一般在换届时宣传较多，平时宣传较少。在乡镇座谈时发现，部分村委会成员对其相关规定和法律程序了解不深、理解不透，加之对村“两委”的隶属关系和各自职责认识有偏差，行政管理与村民自治的职责界定不够明晰，村委会行政化现象较为普遍。同时，因经济发展水平制约，外出务工人员增加以及地理交通条件限制，多数村民对村民自治的重要性认识不足，与自身利益关联度不高的事务大多不愿主动参与，不能及时参加村民会议和村民小组等会议，村民议事等自治活动难以组织。推选产生的村民代表参与村级公共事务管理的主动性不强、积极性不高。

（二）村级决策议事程序不够规范。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。第二十二条、二十三条、二十六条规定，召开村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议审议村民委员会年度工作报告。村民代表会议每季度召开一次，并且要有三分之二以上的代表参加方可召开。检查中发现，各村都普遍存在用间接民主代替直接民主的现象，共性问题是以村两委会议代替村民会议和村民代表会议。有的依法应由村民会议或村民代表会议讨论决定的事项直接就由村民代表会议或村委会研究决定，有的村民代表会议决定事项未经村民会议授权或授权程序不规范。同时，有的以外出务工人员多，人员召集不齐，决议村级事务召开村民会议难度大为由，除换届选举长期不召开村民会议；个别村级党组织不注重发挥村委会的作用，使村民会议、村民代表会议流于形式；有的新当选村委会成员不了解民主决策的程序和开展工作的方法，仍然存在两委代替决策和违规“拍板”现象。

（三）民主管理监督机制有待健全。虽然各村都按照法律要求，建立了相关议事决策制度和村规民约，但大多数千篇一律，流于形式，内容不接地气，结合村情不够，而且村规民约都是停留于纸上，覆盖面小，村民知晓度低，约束力不强。《村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度，一般至少每季度公开一次。但检查发现，虽然各村普遍建立了村务公开栏，但村务公开重形式、轻内容，重程序、轻实效，大多停留于低保提标、良种发放等公示，公开内容不全面，公开时间不固定，大多数村都没有按照法律要求对本村资金使用等情况进行公开，相关台账和会议记录不及时、不齐全，村务档案也不够完整和规范。同时，村务监督委员会成员对职责定位不明确，开展村务监督的内容、方法、程序还不熟悉，一定程度上存在不敢监督、不愿监督和不会监督的问题。

（四）基层村民自治基础相对薄弱。虽然县财政逐年加大对村级阵地标准化建设的资金投入力度，全县村级标准化建设今年将实现全覆盖，但由于客观原因，农村集体经济发展缓慢、基础薄弱的现状没有得到根本改变，全县大部分村委会没有固定的经济来源，仅依靠拨付的办公经费，缺乏为群众办实事、办好事的经济基础。另外，县乡人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展村民自治的机制不够健全，推进村民自治工作的规范化、制度化水平有待提高。

三、工作建议

针对存在的困难和问题，执法检查组提出如下工作建议：

（一）持续开展法律法规的宣传教育培训。一是按照“谁执法、谁普法”的原则，尽快将“一法一办法”纳入全县“七五”普法教育规划，采取群众喜闻乐见的方式，借助新型媒体，通过正面宣传和典型教育相结合，增强基层干部群众的法治意识和自治观念。二是纳入县乡两级村组干部培训计划，采取专题培训、以会代训、以案说法等形式，对村委会成员、村务监督委员会成员、村民代表进行经常性针对性的培训，明确培训目标、增强培训实效，不断提高依法办事、科学决策、民主管理的意识和能力。三是建立健全宣传教育的长效机制，做到经常性宣传和阶段性宣传相结合，真正使关系广大群众民主权利的法律家喻户晓，深入人心。

（二）切实理顺村民自治的组织运行机制。一是理顺乡镇政府与村民委员会的关系，在充分尊重村民自治权的基础上，坚持“协调、效能、服务、法治”的原则，转变政府职能，增强服务功能，切实指导、支持和帮助村民委员会解决好各种困难和问题，使其充分发挥自治功能，努力实现政府行政管理与村民自我管理的有效对接、政府依法行政与村民依法自治的良性互动，形成县乡政府指导、村民依法民主决策、村委会组织执行、监委会保障落实的工作运行机制。二是理顺基层党组织与村民委员会的关系。村党支部是党的基层组织，是各项工作的领导核心，要通过政治领导、工作指导、思想引导，教育群众、组织群众、引导群众，让群众通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，最终实现自我教育、自我管理、自我监督、自我服务的目的，使党组织的主张与村民的意愿通过村民自治这一形式协调一致、融为一体，变成广大群众的自觉行动。三是进一步理顺村民会议、村民代表会议和村民委员会三者之间的关系，健全完善落实好村民会议和村民代表会议制度，规范村民小组长推选程序，建立健全符合本村发展实际的村民自治章程、村民公约或村规民约，明晰村民委员会自治职能，持续不断地推进法律正确贯彻实施。

（三）着力强化村民自治的监督指导力度。一是县民政局和各乡镇人民政府要进一步明确职责定位，发挥职能作用，制定印发宏观指导性的制度范本和议事规范，统筹指导各村严格按照“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责，每年应当向村民会议或者村民代表会议报告工作，村民会议每年至少举行一次，村民代表会议每季度召开一次”的法律规定，按期召开会议讨论决定涉及村民利益的重大事项。召开村民会议和村民代表会议时，要严格按照法律规定保证参会人数，同时，重点做好村委会年度工作报告的审议和村委会成员的评议工作。对在决策中以间接民主取代直接民主的，要进一步完善民主决策的运行机制，严格执行村民会议对村民代表会议的授权规定，切实纠正村务大事决策程序不规范的问题。二是严格按照《村民委员会组织法》第三十条的规定，并根据本地实际，把村级财务收支、政府惠农补贴、公共服务改善等政策措施落实列为公开重点，规范公开的程序、时间和范围，切实提高村务公开的质量和公信力。三是高度重视村务监督委员会建设，充分发挥村务监督委员会的作用，细化村务监督规则，规范工作运行程序，支持和帮助村务监督委员会处理好与村民委员会的关系，依法监督重大事项决策和村务公开制度落实，并主持做好每年一次的民主评议工作。

（四）不断增强村民自治的自我保障能力。一是县人民政府及有关部门要研究制定发展壮大村级集体经济的相关办法和奖励政策，结合农村土地经营权流转和农民专业合作社等新型经营主体培育，创新发展壮大村级集体经济形式和增长方式，以发展多种形式农民股份合作经济组织为重点，以股份合作型、资源开发型、项目带动型、服务创收型、资产经营型等为主要经营形式，积极探索实践切合村情实际的发展模式，进一步增强村级集体经济发展的内生动力，为村民自治提供物质保障。二是加大村级后备干部培养推荐力度，努力把思想政治素质好、政策法律意识强、群众认可度高的农民专业合作组织负责人、复原退伍军人、农村致富能手、个体经营大户推荐选举为村委会班子成员，并逐步提高村委会班子成员工资待遇和村务办公经费。三是县农牧局和经管站要健全完善“村财乡管”运行机制，明确监管职责，规范村干部离任经济审计操作程序、评价标准和结果运用，提高村级经费使用绩效。四是乡镇政府和驻村干部要督促村委会加强村民议事等自治活动资料和记录的整理归档，建立完整的村务档案。

以上报告，请予审议。