——2018年4月27日在县十七届人大常委会第十二次会议上

县人大常委会执法检查组

主任、副主任，各位委员：

为进一步加快全县老龄事业的发展，营造全社会维护老年人合法权益的良好氛围，把“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”落到实处，根据县人大常委会2018年工作要点，县人大常委会执法检查组，于3月下旬先后深入到巩昌、文峰、云田、马河、柯寨、宏伟、永吉7个乡镇的16个中心敬老院、互助老人幸福院、日间照料中心、老年活动中心、社会福利服务中心和部分医疗卫生单位，通过实地察看、听取汇报、查阅资料、座谈讨论等形式，对《中华人民共和国老年人权益保障法》和《甘肃省老年人权益保障条例》(以下简称“一法一条例”，单称法律或条例)的实施情况开展执法检查，重点检查了完善老年人合法权益保障机制情况，社会养老服务体系建设和医养结合发展情况，老年人社会保障体系建设和优待救助情况，老年人参与社会发展情况。同时，此次执法检查与普法宣传相结合，检查法律实施与推动工作开展相结合，县人大常委会与乡镇人大联动执法检查相结合，并适时召开座谈会，围绕应对人口老龄化几个关键环节，展开热烈讨论，部分意见建议很有针对性，对进一步落实“一法一条例”，将产生积极的助推作用。现将检查情况报告如下：

一、法律法规实施取得的成效和执法工作评价

新修订的“一法一条例”2015年相继实施后，全县上下始终坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”相结合，以保障和改善老年民生为主线，以建设养老服务体系为重点，加强法律宣传教育，狠抓基础设施建设，不断完善制度机制，全县老龄事业发展基础进一步夯实，老龄工作机制举措逐步优化，养老孝老敬老社会氛围初步形成，我县先后被命名为“全国老龄工作先进县”、“全省老龄工作先进县”，县老龄办被命名为“全国维权示范岗”，并多次被评为全市老龄工作先进单位等荣誉称号，有19人被评为全国和省市先进个人，受到表彰奖励，先后3次承办全省全市老龄工作现场观摩会议，“一法一条例”执法工作取得了明显成效。

（一）老龄工作重视程度明显提升。截止2017年底，我县有60周岁以上老年人79038人，占总人口的15.2%，其中，80周岁以上高龄老人9097人，农村特困供养人员（五保户）1963人，城市三无老人(城市户口无劳动能力、无收入来源、无赡养或抚养人)27人，空巢老人1700多人，农村留守老人2300多人。县人民政府高度重视老龄工作，一是依法将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，先后出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于进一步加强老年人优待服务工作的意见》等系列助老惠老政策性文件；二是县乡政府普遍将老龄工作纳入重要议事日程，在政策支持、基础建设、资金拨付、运行管理上统筹安排；三是通过典型宣传、村规民约、依法维权、电视讲话等多种行之有效的方式，强化宣传教育，努力营造尊老、敬老、爱老、助老的社会氛围。

（二）老年人权益保障机制日趋完善。一是覆盖城乡的养老保险体系基本建立，城乡居民基础养老金每月85元按月全额拨付。二是医疗保障待遇持续改善，全面启动居家养老对象家庭医生签约服务工作，社区医院和乡镇卫生院为辖区65周岁以上常住老年人免费建立健康档案，农村特困供养人员和城镇三无老人参加居民医疗保险和农村合作医疗全部由政府兜底。三是困难老年人社会救助制度得到较好落实，结合城乡低保提标工作，对城乡困难老年人低保标准适时调整，建立了特困供养老人供养标准自然增长机制，全面落实高龄和经济困难老人生活补贴制度，2017年共发放高龄和经济困难老人生活补贴379万元。四是健全老年人日常生活优待服务机制，各医疗机构开设专用窗口和绿色通道，在交通出行、文体休闲、法律维权等方面对老年人实行优待。

（三）社会养老服务体系建设加快推进。一是居家养老和社会为老服务事业得到发展，全县近8年来政府投资2446.5万元建成各类养老机构156个，其中农村敬老院8个，农村互助老人幸福院138个，城市社区日间照料中心6个，农村老年人活动中心3个，社会福利服务中心1个。二是将社区养老服务设施纳入城乡建设规划，要求新建住宅小区规划建设养老服务设施，按照无障碍设施建设标准进行规划设计。三是统筹项目资金，在乡镇推进特困老人村级养护点建设，对确不具备居家生活能力的特困供养老人实行适度集中护养。四是支持和鼓励社会力量参与，推进民办养老机构发展，依法登记许可民办医养服务机构1家，通过PPP合作模式正在建设总投资1.18亿元占地面积27.44亩的社会化养老机构。

（四）老年人参与社会发展的条件不断改善。一是建立基层老年协会226家，为老年人自我管理，参与社会治理搭建平台，依托老年活动中心、老年大学等阵地，开展各类文体娱乐活动。二是乡镇、社区和村级基层组织，引导动员老年人充分发挥言传身教作用，调解邻里纠纷，担任红白理事会理事长，引导文明乡风建设和互助服务活动。三是组织开展“老有所为”评选活动，鼓励广大老年人踊跃参与关心下一代、基层社会事务管理、公益事业等活动，促进老年人参与经济社会发展。

二、法律法规贯彻实施中存在的困难和问题

检查组认为，全县贯彻实施“一法一条例”的情况总体是好的，取得了显著成绩，但随着全县人口老龄化发展进程加快，加之空巢、失能、高龄、贫困等多种现象叠加，目前在权益保障意识、基础设施配套、保障服务水平、社会力量参与等方面还不完全适应人口老龄化发展的形势和老年人对美好生活的需求，法律法规实施中还存在不少困难和问题。

（一）执法工作合力和社会各方共识仍需进一步形成。一是应对老龄化形势的合力没有完全形成。县乡政府之间，政府部门与司法机关、社会团体等其他组织之间，以及政府相关部门之间协调配合不够，在资源共享、政策衔接上仍有脱节现象，整体合力不强。二是敬老社会意识有待增强。少数人尊重和关爱老年人的法律意识淡薄，对老年人维权的重要性认识不足，老年人被欺骗诱导、被虐待和老年人赡养无保障的现象时有发生。法律第十四条和条例第十一条规定，赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照顾和精神上慰藉的义务，保证老年人的基本生活不低于家庭成员的平均水平。但一些地方个别家庭子女孝老养老意识不强，为享受低保等政策，把老人单独立户，将应由子女履行的赡养义务推给政府和社会。而一些家庭的老年人面对子女虐待推脱赡养的违法行为，却存在种种顾忌放弃法律维权，属地管理者往往受“清官难断家务事”的陈旧观念影响疏于管理。三是空巢、独居老人赡养情况不容乐观。随着城镇化进程加快，大量青壮年劳力外出务工，家庭空巢化不断加剧，空巢、独居老人一旦生病或失能，生活就会出现很大困难。

（二）社会养老服务体系仍需进一步完善。一是基层老龄工作力量薄弱。法律和条例第七条规定，基层群众自治组织居民委员会和村民委员会应当建立老年人信息档案和巡访制度。但检查中发现，社区、村级多数是社区、村组工作人员兼职做老年人服务工作，一些村社干部对辖区特困供养老年人群体底数不清，关注不够，台账缺失，责任落空。二是养老机构普遍运行困难，县社会福利服务中心和乡镇敬老院还未进行事业单位登记，存在着法人资格不明、管理体制不顺等问题；农村、社区提供养老服务的日间照料中心、互助老人幸福院等基础设施绝大多数已建设到位，但运行管理中差距较大，经费保障和管理运行机制还待完善，尤其是养老服务急需的专业护理人员严重缺乏，供养人员失能后陪护难度更大。三是城乡养老服务公共设施配套不完善，不能完全满足老年人需求。法律第三十八条和条例第三十条规定，应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，整合社会资源，扶持农村互助老人幸福院和城镇社区老年人日间照料中心等建设，引导农村地区依托行政村优先建设互助养老服务设施。但检查中发现，城区公共广场和大部分老旧小区为主的社区，不能很好提供专门的老年人活动场地，老年人休息座椅设置少，电梯和无障碍设施改造难度大，农村村组老年人活动场所缺乏，配套设施薄弱，村组社区居家养老的基础依托地位亟待夯实。四是社会化养老机构发展慢，引导社会资金参与养老产业发展的效果不明显，养老机构社会化程度有待提高。

（三）社会养老保障水平仍需进一步提高。一是农村老年人收入少、社会保障水平低、无人照料是面临的主要问题。农村低保边缘群体中以老年人尤其是高龄老人居多，现有基础养老金与老年人维持基本生活的实际需求相比差距较大。二是现有医疗保障水平较低，社区卫生服务中心和乡镇卫生院因人员和基础条件限制，难以满足老年人公共卫生服务和健康医疗需求，贫困老年人看不起病的现象时有发生。三是农村特困供养老人供养矛盾突出，虽然可安置到县社会福利服务中心和乡镇中心敬老院，但因受传统观念影响和生活习惯的困扰，许多老人对接受集中供养仍有排斥思想，以致床位利用率不高，部分分散供养的老人受文化水平和惜财观念束缚，不能将政府已发放到卡（折）的托底供养资金真正用于自己的生活保障上。

三、进一步加强法律实施的建议

我县人口老龄化形势较为严峻，县人民政府要把应对人口老龄化作为推进脱贫攻坚的重要举措和全面建成小康社会的重要指标，着力发展养老服务业和养老产业，切实构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求。为此，提出以下几点建议：

（一）营造良好氛围，着力增强维护老年人权益意识。一是提高认识站位。坚持同精准扶贫相结合，切实提高对老龄工作重要性的认识，坚持应对人口老龄化不断加快和促进经济社会发展相结合，把做好“五有”作为老龄工作目标列入议事日程，科学制定详尽的老龄事业发展中长期规划和分年度实施计划，确保老年人共享经济社会发展成果。二是健全体制机制。完善领导机制，建立涉老部门联席会议制度，努力形成政府依法主导、部门紧密配合、群团组织积极参与、各方协同联动的老龄工作机制。不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等措施，研究制定完善社会养老服务体系建设的实施意见，依法对现有各类养老机构进行法人登记，理顺管理运行机制，指导养老服务业健康有序发展。三是加强宣传教育。加强全社会应对人口老龄化国情教育、老龄政策法规教育，把弘扬孝亲敬老教育纳入社会主义核心价值观宣传教育、实施乡村振兴战略和乡风文明建设的重要内容，利用新时代农民讲习所等平台，开展各种形式的传统优秀孝道文化进农村、进社区活动，通过举行九九重阳等节日关爱活动，在全社会广泛开展敬老助老、法律援助、志愿服务等工作的宣传普及活动。在各类幼儿园及中小学广泛开展“家家有老人，人人都会老”的敬老爱亲道德和感恩教育，结合农村思想政治教育和三讲四送五评活动，积极组织开展各种富有教育意义的“敬老好儿女、孝老示范户”等各类评选表彰活动，利用张贴孝顺榜、光荣榜等现身说法，通过传统文化感染、村规民约约束、法律法规维权和典型示范带动，引导树立百善孝为先、厚养方为孝的思想观念，大力倡导孝敬老人为荣、不孝敬老人为耻的社会风尚，增强全社会接纳、尊重、帮助老年人的关爱意识和老年人自尊、自立、自强的自爱意识。

（二）完善保障体系，不断提升社会养老保障水平。一是根据条例第二十一条的规定，积极向上呼吁，适时提高基础养老保障标准，努力实现农村养老金缴存全覆盖，逐步增加老年人特别是农村老年人的保障性收入，使保障水平与经济社会发展水平相适应。二是统筹完善医疗保障体系，扩大老年人医疗保障范围和乡镇卫生院、社区卫生服务中心药品报销目录，并在个人缴费、看病报销比例等方面给予照顾，最大限度满足“老有所医”需求。三是提高社会救助水平，逐年提高对农村特困老人和城市“三无”老人的供养标准，特别要加大对享受低保的高龄老人、残疾老人和特困独居老人的救助力度，扩大政府托底对象购买服务范围，对经济困难生活长期不能自理的老年人，按照条例第二十四条的规定，根据其失能程度给予护理补贴。四是完善社会优待范围。按照法律法规关于老年人享受社会优待的规定，相关职能部门要出台具体措施办法，不折不扣把对老年人的优待政策落实到位，并逐步提高优待水平。

（三）加大工作力度，切实完善社会养老服务体系。一是统筹城乡居家养老服务工作，根据法律第四十一条和条例第三十条关于政府兴办养老机构的规定，按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设城镇社区居家养老服务中心，完善公共养老服务设施；结合乡村振兴战略规划实施，加强农村养老服务设施建设，探索建设适合农村特点的规模合理、设施齐全、方便实用的区域中心敬老院，对现有养老机构配备公益性岗位，解决护理人员短缺的难题，完善资金保障和运行管理机制，优先为特困供养对象和空巢、失能、高龄、留守、贫困等特殊困难老人提供养老服务，研究出台乡镇敬老院社会化养老激励措施，提高为老服务质量，吸引更多老年人进入养老机构，提高床位利用率，保障政府托底对象老有所养。二是引导支持社会力量参与养老服务，按照法律第三十九条和条例第三十一条关于鼓励社会组织和民间资本兴办养老服务业的规定，努力探索新时代老龄工作市场化、社会化路子，全面落实养老机构建设运营资金补贴、税收优惠、股权合作、政府购买服务等扶持政策，鼓励社会力量通过公办民营、民办公助等形式，在城镇社区兴办老年人日间照料中心、老年活动中心、托老所等养老服务设施，支持市场主体参与发展老年生活服务、医疗康复、营养保健、休闲旅游、文化娱乐等养老产业，加大养老服务供给，推动老龄事业多元化发展。三是夯实基层基础，坚持重心下移，加强镇村老龄工作队伍建设，配备专职人员，对辖区老年人根据失能程度，分类摸清底数，强化风险评估，建立管理台账，靠实巡访责任。按照条例第三十九条规定，建立岗位补贴制度，把养老护理人员技能培训纳入城乡就业培训范围，落实职业培训和技能鉴定补助政策，避免护理经费占用老年人生活经费的现象发生。加强群团组织为老服务志愿者队伍建设，引导社会爱心人士和亲戚为独居、空巢、高龄老人和机构内老年人开展心理疏导等爱心服务。四是完善住宅小区养老公共服务设施，按照法律第六十一、六十三条和条例第二十八、二十九、四十九条关于对老年人提供社会服务和宜居环境的规定，新建小区在编审建筑规划时，严格按照人均占用地不少于0.1平方米的标准，同步配套建设养老服务公共基础设施，已建成小区没有养老服务设施或现有设施未达到配建标准的，通过资产置换、服务外包等方式调剂解决，使其具备相应功能，并逐步实施无障碍设施改造工程，加快推进社区坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造，为老年人提供健康舒适的居住环境。

（四）发挥各方职能，加快推进养老机制健康运行。一是积极引导推动农村特困老人监护协议、家庭赡养协议的签订和执行工作，教育引导家庭成员树立良好家风，自觉承担家庭责任，落实常回家看望老人的规定，主动履行赡养扶养义务，实现对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉，巩固家庭养老基础地位。二是结合当前开展的“三委治村、五会理事”活动，充分发挥乡镇司法所、村级自治组织和基层群团组织在开展普法维权，调解涉老纠纷，矛盾排查化解，维护家庭和谐中的积极作用。三是进一步制定完善法律援助、司法救助和法律咨询的具体措施，为老年人提供便捷、优质、高效的法律服务。对侵害诱骗老年人合法权益的申诉、控告和诉讼，要及时受理、优先立案、优先审理、优先执行、优先实施司法救助，对不尽赡养义务、虐待老年人和侵害老年人合法权益的违法行为，适时警示，依法惩处，切实保障老年人的合法权益。四是不断推进医养融合服务，根据法律第四十九条和条例第三十五、三十六、三十七条关于落实老有所医的规定，按照2015年国务院办公厅转发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见的通知》要求，积极构建养老、医护、康复、临终关怀服务相衔接的服务模式，切实加强社区卫生服务中心、乡镇卫生院、村卫生室硬件设施和服务能力建设，配齐配强基本医疗交通设备和医疗卫生服务人员，鼓励医疗卫生资源进入乡镇养老机构和社区养老服务中心。对有需求的失能、部分失能老年人，以机构为依托，做好康复护理服务，着力保障特殊困难老年人的健康养老服务需求；对以社区和居家养老为主的多数老年人，全面落实居家养老对象医疗保健签约服务工作，以签订健康服务协议为抓手，为行动不便的老年人提供上门诊视、健康检查、保健咨询、护理指导等服务，确保享有基本健康养老医护服务。五是着力发挥老年协会和老年人积极作用，加强老年人组织建设、搭建老年人服务平台，维护老年人合法权益，探索实践“老有所为”新模式。另外，要解决县老干部活动中心阵地建设和功能配备不达标的问题，为广大退休老干部发挥作用创造条件。