——2018年6月21日在县十七届人大常委会第十三次会议上

县人大常委会执法检查组

主任、副主任，各位委员：

为规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据县人大常委会2018年工作要点，县人大常委会组成执法检查组，于5月中旬先后深入到财政局、农牧局、水务局、教体局、社保局、文峰镇、巩昌镇等预算单位，通过查阅资料、听取汇报、座谈讨论等形式，对我县实施《中华人民共和国预算法》和《甘肃省预算审批监督条例》（以下简称“一法一条例”，单称法律或条例）的情况开展执法检查。重点检查了全口径预算的编制情况，预算执行、管理、资金监管、项目绩效情况，政府债务管理、使用情况，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表向社会公开情况，审计决定落实情况，落实县人民代表大会和县人大常委会预算决算及预算调整决议情况。同时，此次执法检查与法律法规的宣传学习相结合，检查法律实施与推动工作开展相结合，为下一步实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展产生积极的助推作用。现将检查情况报告如下：

一、主要工作及成效

新修订的“一法一条例”相继实施以来，县人民政府及预算单位通过抓宣传造氛围、抓落实提能力、抓防范重预防，抓改革促发展，构建了较为完善的预算体系。2018年三本预算资金总量达到392195万元，其中：一般公共预算249401万元，政府性基金预算42000万元，社会保险基金预算100794万元，涵盖了全县政府性收支活动。预算编审中科目设定更加科学，定额管理更加明晰，程序更加规范。预算控制方式趋严从法，预算单位主体责任加强，促进了部门、单位执行“一法一条例”的主动性和严肃性。预算的公开、严控等工作进一步提高了全社会对于“一法一条例”的认知，维护了法律尊严。我县2015年财政总决算和部门决算获得全市二等奖，2016年财政总决算获得全市一等奖，贯彻落实“一法一条例”工作取得明显成效。

（一）依法编制预算的意识明显提升。截止2017年底，我县共有预算单位174个，其中：独立核算的一二级行政事业单位87个，乡镇17个，基层教育机构的直属中小学和学区44个，基层医疗机构26个。县人民政府高度重视“一法一条例”的贯彻落实，一是依法制定管理办法。先后出台了《陇西县行政事业单位差旅费管理办法》《陇西县专项资金管理办法》《陇西县财政专项扶贫资金使用管理办法》等一系列规范财政专项资金管理、提高资金使用效益的政策性文件；二是学习宣传深入推进。“一法一条例”修订颁布实施以来，县人民政府多次在县长办公会议上组织学习，对各部门积极、自觉、主动贯彻实施“一法一条例”提出明确要求，把实施“一法一条例”作为政府预算工作的行为准则，贯穿预算管理全过程。县财政局先后邀请省内财经院校专家教授为预算单位就学习领会和贯彻实施“一法一条例”举办专题讲座12期，培训财务人员2600多人次。通过开展专题培训和举办辅导讲座，使各级干部深入了解掌握“一法一条例”重点内容，使贯彻实施“一法一条例”逐步成为自觉行动。

（二）全口径预算编制体系逐步完善。法律第五条和条例第三条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，我县除国有资本经营预算暂且未编制以外（计划2019年编制），其它三本预算一并纳入向县人大及其常委会提交的预决算草案报告，涵盖了县级总预算、部门预算、“三公”经费预算和政府采购预算，预算科目按照“一法一条例”规定进行了细化，将政府债务纳入预算管理，并向县人大常委会提交了政府债务限额和新增地方政府债券的使用情况，依法接受审查监督。

（三）预决算精细化编制趋于规范。一是加强对部门预决算编制的指导。每年编制预决算时，财政部门紧扣国家政策要求，召开专题会议安排部署，印发编制方案和指导意见，督促预算单位严格按照规定、程序编报预决算；二是全面推行零基预算。改进项目支出编制方法，彻底打破了“基数+增长”的传统预算编制模式，使预算编制更加规范，缩小与年终决算的差异率；三是进一步细化预算科目。按照法律第三十二条和条例第十九条规定，我县一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算的支出全部细化编列到功能分类的项级科目，其中一般公共预算支出还同时按照经济分类科目编制，基本支出细化到经济分类的款级科目。同时做到三个“同步细化”，即专项资金和基金项目同步细化，税收收入和行政事业性收费收入同步细化，项目预算和政府采购预算同步细化。　　

（四）预决算信息公开有序推进。县政府及财政部门高度重视预决算信息公开工作，按照法律第十四条和条例第五十六条规定，制定了预决算信息公开工作目标，扩大公开范围，增加公开内容，细化公开科目。县财政局加大对各预算单位预决算公开的督促和指导力度，在县人大及其常委会批准本级预决算及预算年度方案调整后，相关预决算信息、“三公”经费预决算信息等均在陇西县政务网全面、如实公开。　　

（五）预算执行和财政理财能力持续增强。县政府严格执行国库集中收付制度，完善国库集中支付管理，依法进行预算调整，严格控制预算资金科目之间调剂，严格规范财政专户管理，强化支出责任和绩效意识，强化重点项目支出、专项资金和部门整体支出绩效评价工作，探索绩效评价结果应用。2015 -2017年盘活财政存量资金2.36亿元，资金统筹使用综合效益不断提高。依法加强收入征管，政府综合财力逐年增加，财政保障经济社会发展的能力不断提升，2017年全县总财力迈上32亿元台阶，比2015年28.8亿元增加3.2亿元，年均增长5.4%。聚焦保障脱贫攻坚，2017年投入脱贫攻坚的政府综合财力达到2.83亿元，聚焦保障民生事业，2017年民生支出达到14.67亿元。

（六）地方政府性债务管理不断规范。按照法律第三十五条和条例第九条、第十条规定，县政府制定印发了《陇西县政府债务管理暂行办法》《陇西县政府性债务风险应急处置预案》，将政府债务收支纳入财政预算管理，完善债务管理机制，加强对融资平台公司监管，开展政府债务绩效监督，不断提高政府债务资金的使用效益。截止2017年底，全县政府债务余额6.86亿元，其中：债券形式的债务4.38亿元，非债券形式的债务2.48亿元，负债率10.32%，债务率37%，债务余额未超过省政府核定的7.6亿元的限额，负债率和债务率两项指标均在安全区间范围内。

二、存在的困难和问题

检查组认为，全县贯彻实施“一法一条例”的情况总体上是好的，做了大量的工作，取得了显著成绩，但还存在一些困难和问题，主要表现在：

（一）预算的法规意识有待进一步提高。一些部门、乡镇对“一法一条例”的学习培训范围还仅限于财务人员，主要领导、分管领导包括班子成员对预算法规的学习培训重视不够；一些熟悉项目的业务人员没有参与到预算编制工作中来，预算编制与工作计划对接还不够紧密，对预算的执行不够严肃，有时发生脱离现象。个别部门乡镇违反财经纪律的现象时有发生，预算管理法规意识有待进一步提高。

（二）预算精细化水平有待进一步增强。一是财政部门对预算编制研究还不深，项目预算、政府采购预算的编制不够细化;二是由于各预算单位、财务人员业务能力参差不齐，政策把握不够准确，编制不够精细，与“一法一条例”的要求还有较大差距，在预算编制过程中量化分析和科学论证不够，预算编制的预见性不强，带有一定的盲目性，对行政事业性收费收入预计不准；三是乡镇预算编制执行和财务管理仍是全县预算管理体系中的薄弱环节。乡镇财务专业人员缺乏，兼职人员较多，导致会计队伍不够稳定，业务生疏。

（三）预算绩效评价管理相对薄弱。《预算法》第五十七条规定，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。长期以来，我们的财政支出分配以“人头”“数量”而不是以“绩效”作为基本取向，往往存在漏编、虚编、少编等现象。在资金使用上也缺乏投入产出观念，财政给多少钱就花多少钱，不计成本、不讲效益、没有评价，存在权责脱节、责任不明等弊端。受专业人员和业务量大的限制，全面开展预算绩效管理评价不够，对各预算单位的约束力不强，存在浪费和资金效果发挥不好的现象，部分资金长期在账上“爬卧”。

（四）预算管理监督水平有待进一步提升。一是财政部门对预算及预算执行的自评、自查和公开的深度、主管部门对基层单位经常性、专项性的检查评价工作有待加强；二是审计部门对财政预算执行和其他财政收支情况的审计及审计查出问题的整改工作的监督力度有待加强。法律第八十九条和条例第五十三条、第五十四条规定，县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，县级以上各级审计部门对日常审计中发现的有关预算执行中的重要情况和重大问题，应当及时向本级人大财政经济委员会通报，对违法违纪问题，应当依法纠正或者作出处理，并向本级人大常委会报告纠正情况和对违法违纪问题的处理结果。从2016年财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告看，截止2017年10月31日，以前年度发现问题整改不到位的达7项，涉及财政资金4823.78万元；三是人大自身也要增强预决算审查监督能力和水平。

三、意见及建议

为了进一步全面贯彻落实“一法一条例”，进一步增强全县预算法治意识，推进依法理财、科学理财，切实规范预算执行管理，执法检查组建议：

（一）进一步强化预算法规意识。一是各级领导干部，特别是“一把手”要带头学法用法，准确掌握理解 “一法一条例”的法律精神、根本宗旨、基本制度及操作要求，进一步强化预算法规意识。二是财政部门要继续做好“一法一条例”的学习培训，使各预算单位主要领导、分管财务管理的领导包括班子成员和业务人员熟知法律法规的具体规定，严格执行财经法规。各预算单位要加强对财务人员和基层单位的宣传培训，不断提高社会公众的知晓率。三是要依照“一法一条例”的规定，切实规范预算管理，严格预算执行，强化预算刚性约束力，确保实现财政收支平衡，加强政府债务管理，有效防范债务风险。四是要自觉接受预算监督，严格按照法规要求，及时公开预算的执行情况，主动接受公众、人大及审计部门对政府和部门预算活动的监督，提升依法理财水平。

（二）进一步提高预算编制水平。一是实施好中期财政规划编制工作。围绕“十三五”规划，依据宏观调控政策、部门职能和事业发展需要，科学研判总体财政收支情况，超前谋划、充分论证重大改革、重要政策和重点项目，合理确定支出总量和结构，把握编制的基本原则和主要内容，强化中期财政规划对年度预算编制的约束。二是细化年度预算编制。按照“四本预算”的要求，提高预算到位率。切实把预算细化到部门、基层单位和具体项目，做到无预算不支出。基本支出预算应制定合理的支出定额，并严格按照定额管理要求编制。抓好项目库建设与管理，加强项目预算绩效目标审核。项目支出预算要提前谋划、充分论证、科学评估。跨年度项目要根据进度分年安排预算，实行滚动管理。要强化结转结余资金与预算安排挂钩机制。三是严格控制预算调整。法律第六十七条和条例第二十七、二十八条规定，只有增加或者减少预算总支出、调入预算稳定调节基金、调减预算安排的重点支出数额、增加举借债务数额的事项，才能进行预算调整，预算调整方案要报人大常委会批准。四是进一步健全财政、审计部门内部机构，完善相关工作机制，加强财会专业队伍建设。不仅要让财务工作者有专业和财经法规方面的知识和能力，而且要深入开展职业道德教育，提升部门、乡镇财务工作者的全面素质，进一步夯实贯彻执行“一法一条例”的基础。

（三）进一步加强预算绩效管理。一是加强财政收入管理。税务部门要依法及时足额组织税收收入，切实做到应收尽收，不收过头税。统筹协调各部门涉税信息，充分实现与税务部门的信息共享。做好“营改增”、国家减费降税有关政策衔接工作，科学应对，把不利影响减到最小。切实加强行政事业性收费管理，改进征管方式，落实国家“放管服”改革，清理规范行政事业性收费、政府性基金和罚没收入，建立行政事业性收费定期报告制度，严防财政资金“体外循环”，严格执行收支两条线。二是进一步优化支出结构。依法清理重点支出挂钩事项，统筹各项社会事业发展，优先保障重点任务和民生事业，支持科技创新。严格控制一般性支出。明确事权与支出责任，加大对民生领域的扶持，促进县域经济持续健康发展。三是加大绩效管理。逐步将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度等方面。加强专业培训，全面提高部门自评自查质量，加强绩效评价结果运用。持续推进财政资金统筹使用，努力盘活资金，不断提高财政资金使用效益。

（四）进一步加强和完善预算监督。一是强化财政和审计监督职能。财政部门要加强对预算单位的业务指导，科学合理编制部门预算，提高审批预算的准确性和刚性约束。要经常性地检查评价已批复预算的执行和绩效。对脱贫攻坚等民生资金、重点工程项目资金、“三公”经费使用情况定期检查、重点监督；对拨付的转移支付资金和补助资金要加强监督和跟踪问效。审计部门结合自身职能要经常化、常态化深入各部门单位，对已批复执行的预算和实施的项目从重点部位、重点环节上跟踪检查审计监督。加强和改进审计查出问题整改落实跟踪督办，推动审计查出问题得到积极整改落实。审计部门要加大审计监督力度，做到审计全覆盖，建立健全问责机制，出重拳，动真格，严肃财经纪律。二是切实加强人大对预决算的审查监督。要依法开展对政府预决算草案重点内容的审查；贯彻中办《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，通过开展预算联网监督工作，从预算编制、执行、决算全过程监督到支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务等方面进行监督；在加强全口径预算监督、程序性监督的同时，更加注重精准监督、实效性监督、过程监督；要按照“一法一条例”的要求，完善落实乡镇人民代表大会对本级预决算的监督措施。继续开展对人大代表的培训，发挥预算监督专家委员会的作用，加大预算监督力度，进一步提升人大及代表对政府预算审查监督的能力。三是推进预算公开常态化。进一步深化政府和部门预决算公开、“三公”经费公开、政府招投标公开、地方债务公开等，细化公开内容，规范公开时限，不断完善公开的制度化、常态化，努力建设阳光财政、廉洁政府。